编者按：25年前的12月13日，按照邓小平同志的倡议，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。从此，全民义务植树运动以其特有的公益性、全民性、义务性、法定性，在广袤的中华大地上如火如荼地开展起来，历久不衰。
回首25年，全民义务植树运动这一伟大创举所取得的辉煌成就无不让人欣喜，同时，如何适应时代的发展和社会的变迁，将这一符合我国国情、具有中国特色的国土绿化运动持续、深入、有效地开展下去，实现再造秀美山川的伟大目标，也引起了人们的思考和关注。本报刊发文桃丽等同志撰写的探讨义务植树立法问题的文章，作为一家之言，供关注全民义务植树运动走向和中国绿化事业发展的读者朋友参考。义务植树问题的根源：1981年12月13日五届全国人大四次会议作出《关于开展全民义务植树运动的决议》，迄今为止，全民义务植树运动在中华大地已开展了25年，全国参加全民义务植树的人数达到了99.3亿人次，义务植树475.7亿株；森林覆盖率由20世纪80年代初的12%提高到了现在的18.21%。据初步统计，通过全民义务植树绿化的国土面积达到20.94万平方公里，相当于一个湖南省的面积。
祖国大地的绿色变迁，让人们真切感受到了全民义务植树运动的伟大与成功。回首25年全民义务植树运动的历史，喜忧相伴。
欣喜的是，全民义务植树取得了辉煌成就；忧虑的是，义务植树仍有诸多不尽人意之处。主要体现在以下“四低”：一是认识水平低。很多人都认为义务植树只是一种道义之责，不是法定义务，没有上升到法制观念来认识。甚至有的领导干部也把义务植树当作一件个人意愿的事，随意性很大。
这主要与义务植树法律宣传不到位、不够深入有很大关系。二是尽责率低。
据调查，全国义务植树尽责率平均不到50%，个别义务植树运动开展得比较好的地区，尽责率也没有超过80%。这往往是因为组织不到位、义务植树的形式单一等原因造成。
调查情况表明，每年都能组织适龄公民参加植树的单位为64%，有时组织的单位为26%，从未组织的单位占10%。三是管护水平低。
与重点造林工程相比，义务植树的成活率、保存率相对较低。究其原因，除了干旱少雨、自然条件差等客观因素外，主要是主观因素造成的，如重形式、轻实效，权、责、利不统一，责任制落实不到位，重栽轻管等。四是监管能力低。虽然国务院和各级地方人大赋予了各级绿委在义务植树和绿化工作中的重要职责，但在实际工作中，一些地方的绿委并没有完全发挥其职能作用，不同程度地存在宣传不深入、组织不严密、检查走过场等问题。
出现这些问题的原因，除了一些地方的绿委责任意识不强，没有依法履职尽责的主观原因外，体制建设的缺陷是主要的。众所周知，一方面，绿委是政府的议事协调机构，组织松散，缺少制约，实践中，一些地方的绿委成员单位难以形成工作合力；另一方面，地方绿委办作为日常工作机构，一般挂靠在林业行政主管部门内，既无专职编制，又无业务经费，难以正常开展工作。义务植树为什么会出现这种“四低”现象，原因是多方面的，除了上面提到的宣传不到位，组织不落实，管理不完善，队伍不健全的原因外，笔者认为，问题根源在于：国家立法滞后，义务植树没有高效力的法律依据，缺乏有力的法律强制力。
义务植树立法的理由：随着江苏省宿迁市市长张新实等34位人大代表在2005年全国人大会议期间呼吁尽快制定《全民义务植树法》的议案的提交，人们对于义务植树立法的思考逐渐理性而系统。当前义务植树运动中存在的问题，充分说明义务植树立法的必要性和紧迫性，有诸多理由说明义务植树立法刻不容缓，势在必行。第一，义务植树立法是填补现行义务植树法律法规空白的需要。规范义务植树的现行法律法规有这样几类：一是1981年12月13日五届全国人大四次会议通过的《关于开展全民义务植树运动的决议》（以下简称《决议》）；二是1982年2月27日国务院常务会议通过的《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》（以下简称《实施办法》）；三是各地方人民代表大会或常务委员会通过的《义务植树条例》，如《河南省义务植树条例》、《江西省公民义务植树条例》、《广东省全民义务植树条例》等。
1981年全国人大的《决议》是一个纲领性、原则性的文件，并没有具体的可操作的规范。而1982年《实施办法》的诞生使全民义务植树运动走上了法制轨道，在义务植树运动之始，其作用是不可低估的。但时过境迁，随着时间的推移和客观形势的发展变化，这部行政法规已愈来愈显得力不从心，无法继续规范和指导义务植树依法开展。
况且，这部法规产生于计划经济年代，有些条款过于原则化、口号化、弹性大，法律后果的可预见性不足，可操作性较差，存在不少法律空白。试举数例：一是行政执法主体不明。
如第九条规定：“对义务植树，各单位每年都要进行检查，并将完成情况据实上报。绿化委员会应当定期组织评比，成绩优异的，要给予表扬和奖励，年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚。整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。
”这里的“各单位”、“所在单位”、“当地绿化委员会”，究竟谁是执法主体？不明确。二是缺乏法律后果的可预见性。
如对既不履行植树义务，又不缴纳绿化费的违法行为，该部法规没有制约措施。三是尽责方式单一。该部法规只把参加义务植树劳动，完成“相应劳动量”作为义务植树尽责的惟一方式，而没有规定以资代劳、义务宣传、认建认养公共绿地、保护古树付出的劳动也视为履行义务，从而存在可操作性不强的弊端。
这些法律空白亟待通过立法，予以填补。从全国性法律法规来看，国家缺乏一部操作性强、规范统一以及先进科学的绿色法典。相对而言，由各地人大制定颁布的义务植树条例弥补了一些全国立法的遗憾。
例如，1998年重庆市制定的《重庆市实施全民义务植树条例》对履行植树义务的程序、义务植树的费用承担、不履行植树的法律责任等问题都做了详细的规定。江西、新疆、广东等省还两度对义务植树条例进行修订和完善。但其中存在的问题是，各地在具体执法尺度上不一，严重损害了法律的权威性。例如：对于履行植树义务的公民年龄，有的规定下限为18周岁，有的规定下限为11周岁；对于义务植树所需的苗木、经费等，有的规定由林权单位承担，有的规定由地权所有者、使用者承担。
据了解，全国绿化委员会办公室从1994年起曾组织有关专家进行调研，研究修订《实施办法》，后来又拟将《实施办法》修订为《全民义务植树条例》，但因多种原因，该条例尚未出台实施。但是，现行法规存在重大制度缺陷的事实是不容忽视的，义务植树需要新的立法来弥补。
第二，义务植树立法是扭转当前义务植树执法尴尬局面的需要。据全国绿委办调查，全国适龄公民义务植树尽责率只有45%。也就是说，全国尚有55%的适龄公民没有履行义务植树的法定义务。没有履行法定义务，就是违法，而按照“违法必究”的原则，如何处理这庞大的“违法队伍”？执行吧，“法不责众”；不执行吧，法无尊严。
惟有完善义务植树立法，更新现有义务植树法律法规条款，增强规范性、针对性、实用性、可操作性，才能扭转“法不责众”、“法无尊严”的尴尬局面。第三，义务植树立法是体现人民意志的需要。立法法第四条规定“立法应当体现人民的意志”。
随着人们物质生活水平的提高，精神生活水平也有了很大改善，人们对自然环境、生态环境的保护意识也越来越强，社会各界对义务植树也提出了立法的需求。有关专家指出，义务植树制定了法规不执行，不如不制定，要么尽快修改法律，要么采取措施保障适龄公民切实履行法定植树义务。2005年全国人大会议期间就有宿迁市市长张新实等34位人大代表提交议案，呼吁制定《全民义务植树法》。
议案中说，全国绿委办2002年和2003年的调查显示，义务植树适龄公民的尽责率不足50%。而个体工商业者、无固定单位的自由职业者的尽职率分别只有10%和5%。
如果还继续维持1982年国务院颁布的《实施办法》规定的，以国有单位人员履行植树义务为主，势必造成法定植树义务履行的不公正。代表们还在议案中对义务植树立法的具体制度提出了建议。
近几年各省市也相继有绿委办集体和个人发出义务植树立法的呼唤。由此看来，义务植树亟待立法已是千呼万唤，民心所向。第四，义务植树立法是推动义务植树运动与时俱进的需要。
全民义务植树运动已经开展了25年，其间，义务植树的形式与内容均发生了深刻变化。从履行义务的形式来讲，由种花种草、植树护树的体力劳动尽责发展到以资代劳、义务宣传等非体力劳动尽责；从义务植树的内容来看，由单纯的栽植树苗扩大到认建认养公共绿地、保护古树名木等兴绿护绿活动。随着社会的发展，义务植树加深了内涵，扩展了外延。因此，亟需立法，对现有的义务植树形式、内容等进行规范，以适应义务植树运动深入发展的需要，跟上时代的步伐，做到与时俱进。
综上所述，义务植树立法刻不容缓，势在必行。义务植树立法的构想：笔者试从理性与系统的角度出发，提出一些义务植树立法的建议，期望对提高人们义务植树立法的认识、推进立法进程和促进中国绿化事业发展起到一些帮助作用。一、立法机构义务植树法律应当由全国人民代表大会讨论通过，建议法律的名称可拟定为《中华人民共和国义务植树法》。将现行的义务植树法规上升到法律层面，更能显示出国家对义务植树的重视，更能体现履行义务的强制性和权威性。
义务植树是中国国土绿化的伟大创举，“要坚持20年，坚持100年，坚持1000年，要一代一代永远干下去”，要“使我们的祖国天更蓝、地更绿、水更清、空气更洁净，人与自然的关系更和谐”，没有一部法律效力高、权威性强的绿色法典是不行的。二、法律体系义务植树法可以由如下部分组成：第一章，总则。包括义务植树立法的宗旨、原则、目标、适用范围、基本概念等内容。
第二章，任务、场地。包括：履行义务植树义务的主体、进行义务植树的场地、具体任务等内容。第三章，组织实施。
包括：公民履行植树义务的具体程序，义务植树规划、实施、管护、责任制等内容。第四章，监督管理。包括：义务植树的监督管理机构、监管义务、程序、范围等内容。
第五章，法律责任。包括：公民不履行植树义务的法律责任、单位不完成植树任务的法律责任、管护不当的法律责任、监管机关不履行监管义务或滥用权力的法律责任等内容。第六章，附则。包括：颁布实施的时间、修订解释权的说明以及其他需要明确的内容。
三、具体制度建设一部法律的内容很多，在此不能详述，笔者以为，在具体制度建设上重点应当突出以下内容：一是履行植树义务的主体，应当科学区分，根据不同特点赋予不同的义务内容和程序。如：承担义务植树法定义务的适龄公民应当定为：男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁；17岁以下未成年公民和60岁以上的公民可倡导自愿参加义务植树，但不承担法定义务。履行植树义务的方式可以多种多样，包括直接参加植树劳动，完成相应的劳动量；以资代劳交纳绿化费；新闻媒体或文艺工作者义务宣传义务植树；认建认养公共绿地或培管古树等。根据不同义务主体的实际情况，规定不同的义务内容。
如对于城市居民与农村村民，履行植树义务的方式应当有所区别，建议城镇居民以资代劳为主、农村村民投工投劳为主履行义务，一则可以减轻农民经济负担，二则可尽量避免地方政府以义务植树为名收敛钱财。二是监督管理机构的设置和权限，应当明确各级绿化委员会及绿化委员会办公室的执法主体地位，赋予法定权限。在20多年的工作实践中，各级绿委及绿委办实际上已经充当了执法主体的角色。因此，在立法中应确立绿委及绿委办监管机构的地位、职责和权限。
现在从中央到地方各级绿化委员会及其办事机构大多数设在同级政府的林业行政主管部门，但也有少数地方设在同级政府的其他主管部门（如建设、园林等）。今后法律应该规定各级绿化委员会及其办事机构的设置地点、机构名称、级别。
全国以统一将绿化委员会及其办公室设在同级政府的林业行政主管部门为宜，以便于义务植树与整个造林绿化工作相衔接。但不能把绿化委员会办公室挂靠在林业部门的某个处、室或科、股，应成为单独的办事机构。一部法律、一个机构、一支队伍，三者配套，互为依存。
各级绿化委员会办公室一旦被确定法律地位，就应该解决人、财、物的具体问题。三是组织实施中应当建立健全各种管理机制和责任制，提高尽责率和管护水平。义务植树坚持属地化管理原则，无论是中央或是外省外市所属单位的派驻机构，其义务植树的组织管理均应服从当地县级绿化委员会办公室的安排。
农村由乡村管理；城镇下岗人员、待业人员、个体工商户和外来经商务工人员委托社区、街道居委会管理；机关、国有企事业单位、“三资”企业单位由绿委办直接管理。要从以下几方面创新义务植树管理机制：申报制，适龄公民向所在单位（或乡镇村组、社区、街道，以下同）申报履行义务方式，所在单位将情况登记造册汇总，再逐级向县绿化委员会办公室申报履行义务的人数和方式。
对拒报、瞒报适龄公民人数的单位要予以罚款处理；基地公益补偿制，建立大型的义务植树公益林基地或新建公园等公共绿地，其资金应由国家财政补偿或专项拨款；造管联责制，要建立造管挂钩的责任制，实行谁造谁管，谁受益谁管理，对义务植树基地，要明确专人或专业队伍培育管理，培育管理用工可折合劳动量抵减义务植树任务；确权让利明责制，义务植树一般宜在国有或集体所有的土地上进行，不宜在私人承包地上进行，义务造林后的林权，采取树随地走的原则，归土地所有者所有，土地所有者具有法定责任培管、看护该土地上义务营造的林木；检查验收、考核制，各级绿化委员会办公室要对义务植树组织检查验收，检查验收结果作为考核依据。通过检查验收，奖优罚劣，确保义务植树运动卓有成效地开展，要把义务植树完成情况列入当地领导的政绩考核内容之一，实行领导问效问责制。四是法律责任，对违反法律规定不尽责尽职的单位和个人应当承担相应责任。
对公民个人的处罚，以经济处罚责任为主。对不履行义务的单位，组织实施不力、渎职的机构应当要承担经济责任，单位、机构的负责人应当给予行政处罚。
构成犯罪的，应当承担刑事责任。以上所述，乃笔者一管之见，只期待本文能推进义务植树立法早日实现，能促进中国绿化事业的发展。(中国绿色时报2006-12-12)。
本文关键词：333体育在线
本文来源：333体育在线-www.thailandchain.com